Lausunto pelastuslakiesityksestä

 

Sisäasiainministeriö

Pelastusosasto

 

Viite: SM:n lausuntopyyntö 2.11.2009/SM108:00/2009

LAUSUNTO PELASTUSLAKILUONNOKSESTA

 

Suomen Sopimuspalokuntien Liitto ry - Finlands Avtalsbrandkårers Förbund rf (SSPL) esittää lausuntonaan Sisäasiainministeriön valmistelemasta pelastuslakiluonnoksesta seuraavaa:

 

 

Sisäisen turvallisuuden ohjelma

Valtioneuvoston hyväksymässä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa todetaan tehtävinä toimenpiteinä mm. seuraavaa:

(4.) Varmistetaan harvaan asuttujen alueiden turvallisuuspalvelut. Paikallisen turvallisuus suunnittelutyön yhteydessä palokuntien vastuuhenkilöt sitoutetaan paikalliseen turvallisuussuunnitteluun ja sen perusteella turvallisuuskoulutukseen. Näin paloasemat muodostavat tärkeän osan paikallista turvallisuutta. Paloasemat turvallisuuskeskuksina voivat olla antamassa paikalliselle väestölle alkusammutus-, tulityö- ja muuta sisäiseen turvallisuuteen liittyvää koulutusta. Päävastuu: SM

(5.) Sopimuspalokuntien toimintaedellytysten parantaminen otetaan huomioon pelastuslakia uudistettaessa. Vahvistetaan ammatti- ja sopimuspalokuntien välistä yhteistyötä sekä selvitetään mahdollisuudet parantaa palokuntalaisten hälytystehtävien ja työn yhteensovittamista sekä muut sopimuspalokuntien toimintaedellytyksiä tukevat vaihtoehdot. Päävastuu: SM.

 

Sopimuspalokuntien nykyiset toimintaedellytykset

Sopimuspalokuntien toimintaedellytykset ovat heikenneet viime vuosina merkittävästi erityisesti harvaan asutulla alueella. Vuonna 2002 sopimuspalokunnissa oli 23400 hälytyskelpoista palokuntalaista, vuonna 2005 luku oli 19400. Nyt päättyneen pelastustoimen kehittämishankkeen tarkan selvityksen mukaisesti hälytyskelpoisten sopimuspalokuntalaisten määrä on enää noin 15000 henkilöä. Vuodesta 2002 on hälytyskelpoisten sopimuspalokuntalaisten määrä laskenut 8400 henkilöllä. Samaan aikaan kun hälytyskelpoisten määrä on laskenut on hälytystehtävien määrä lisääntynyt merkittävästi. On ilmeistä, että pelastustoimen alueellistaminen ei nykyisen lainsäädännön puitteissa ole pystynyt kielteistä kehitystä estämään tai tehokkaasti rajoittamaan. Vapaaehtoishenkilöstön määrän lasku on niin suuri, että jos jotain ei ryhdytä määrätietoisesti tekemään uhkaa monen palokunnan toiminta kokonaan loppua. Suomessa paloasemien verkosto on jo nyt hyvin harva, eikä tämän verkoston saisi enää antaa harventua. Sopimuspalokuntien toimintaedellytyksiä voidaan parantaa ja harvaan asuttujen alueiden turvallisuuspalveluja voidaan varmistaa pelastuslailla. Nyt lausuttavana olevassa pelastuslakiluonnoksessa ei tätä ole mitenkään otettu huomioon, vaikka Valtioneuvoston hyväksymä sisäisen turvallisuuden ohjelma tätä nimenomaisesti edellyttää.

 

Lakiluonnoksen ensimmäisellä sivulla oleva väittämä että sopimuspalokuntien toimintamahdollisuudet lakiuudistuksen myötä paranisivat on jäänyt pelkäksi korulauseeksi vailla todellisuuspohjaa itse lakiluonnoksessa.

 

Suomen Sopimuspalokuntien Liitto toteaa, että lakiluonnos sopimuspalokuntatoiminnan osalta ei vastaa mm. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa asetettuja tavoitteita, ja esittää, että pelastuslakiluonnoksen täydennykseen siltä osin varataan lisäaikaa. Lisäksi esitetään, että tämä täydennystyö tehdään tiiviissä yhteistyössä nimenomaan sopimuspalokuntatoiminnan arkimaailmaa hallitsevien asiantuntijoiden kanssa.

 

Taustaksi todettakoon, että Suomen Sopimuspalokuntien Liitto lainsäädäntötyöhön liittyen esitti sisäasiainministeriön pelastusosaston nimenomaisesta kehoituksesta joitakin tarkoin perusteltuja ehdotuksia, jotka perustuivat sopimuspalokuntakentällä havaittuihin käytännön ongelmiin ja kentältä saatuihin virikkeisiin. Näitä ehdotuksia ei ole toistaiseksi käytännön lainsäädäntötyössä huomioitu. Näin ollen ongelmat jäävät edelleenkin ongelmiksi.

 

Suomen Sopimuspalokuntien Liitto on 8.11.2007 esittänyt uuden pelastuslain valmistelun yhteydessä nykyisen lain täydentämistä ja muuttamista seuraavin perustein:

 

1. MÄÄRITELMÄT

 

Pelastustoimesta käytävän keskustelun samoin kuin käytännön kenttätyön selkeyttämiseksi on tärkeää, että lakiuudistuksen yhteydessä määritetään palokuntatoiminnan järjestämiseen liittyvät keskeiset käsitteet. Tästä syystä esitettiin, että uuteen pelastuslakiin sisällytettäisiin selkeät määritelmät seuraavasti:

 

Sopimuspalokunta on operatiivisen hälytystoiminnan osalta vapaaehtoiseen henkilökohtaiseen osallistumiseen perustuva yhteisö, joka muodostuu

 

1) pelastuslaitoksen kanssa sopimuksen tehneistä sivutoimisista henkilöistä

 

tai

 

2) pelastuslaitoksen kanssa sopimussuhteesta olevasta palokuntayhteisöstä (rekisteröity oikeushenkilö), jonka henkilöstö osallistuu hälytystoimintaan palokuntayhteisölle annetun sitoumuksen perusteella.

 

Vapaaehtoisuus tarkoittaa tässä tapauksessa henkilön päätäntävaltaa siitä, osallistuuko hän yksittäiseen hälytykseen vai ei.

 

Vapaaehtoishenkilöstöllä tarkoitetaan sekä sivutoimisia, pelastuslaitoksen kanssa sopimuksen tehneitä henkilöitä, että sopimuksen tehneiden palokuntien henkilöstöä.

 

Tästä esityksestä huolimatta on käsite "sopimuspalokunta" lakiluonnoksessa jäänyt olennaisesti määrittelemättä. Lakiluonnokseen on sen sijaan vielä lisätty määrite "tai muu pelastusalalla toimiva yhteisö", mikä ainoastaan entisestään hämärtää käsitettä. Tavoitteena on perusteluiden mukaan ollut sinänsä kannatettava ajatus, että joissakin tapauksissa samaa työtä tekevät muut tahot kuin varsinaiset palokunnat pääsisivät osallisiksi pelastuslainsäädännön tarjoamista "etuuksista". Samaan tavoitteseen päästäisiin määritelmiä  sekoittamatta esim. säätämällä, että tässä laissa tarkoitettuihin sopimuspalokuntiin rinnastettavissa olisivat mainitut "muut yhteisöt" siltä osin kuin ne toimivat alueen pelastustoimen kanssa tehdyn palokuntasopimuksen puitteissa.

 

2. VAPAAEHTOISHENKILÖSTÖ

 

Harvaan asutuilla alueilla vapaaehtoishenkilöstöön perustuvat sopimuspalokunnat ovat yleensä ainoita järjestäytyneitä yhteisöjä, joilta pelastustoimen palveluja on kohtuuajassa saatavissa. Suurimmissa asutuskeskuksissa sopimuspalokunnat muodostavat keskeisen reservin laajempien onnettomuustilanteiden varalle.

 

On arvioitu (SPEK), että maamme pinta-alasta n. 95 % on ensisijaisesti sopimuspalokuntien varassa, ja kaikista hälytystehtävistä n. 70 % ovat sellaisia, että niihin osallistuu sopimuspalokunta joko yksin tai päätoimisella henkilöstöllä miehitettyjen yksiköiden täydennyksenä.

 

Pelastustoimi sirpaloitunut

 

Maahamme perustetut 22 alueellista pelastuslaitosta ovat kehittyneet toimintakulttuureiltaan hyvinkin toisistaan poikkeaviksi. Yleensä kehitys on perustunut keskuskunnan vahvan pelastuslaitoksen olemassa olevaan organisaatioon. Useissa laitoksissa vapaaehtoistoiminnan ja sopimuspalokuntien osuutta kokonaisuuden keskeisenä toimijana ei aina ole täysin mielletty. Pelastustoimessa vallitseekin edelleen kaksi toisistaan olennaisesti poikkeavaa toimintakulttuuria kun puhutaan henkilöstön kohtelusta; samaa perustyötä tekevien henkilöstöryhmien - vakinainen henkilöstö / vapaaehtoishenkilöstö - toimintaa säätelevät hyvinkin erilaiset käytännöt.

 

Henkilöstön kohtelu yhdenmukaiseksi

 

Sopimuspalokuntien henkilöstö suorittaa samoja operatiivisia tehtäviä samalla tavalla kuin vakinainen henkilöstökin. Siitä huolimatta erilaisissa etenkin työsuojeluun, työterveyteen, työssä jaksamiseen ja työkykyyn liittyvissä asioissa on muodostunut hyvinkin laaja käytäntöjen kirjo. Sille on ominaista, että sopimuspalokuntien henkilöstöä koskevat vastuut on pitkälti jätetty sopimuspalokuntien harteille. Joissakin tapauksissa asiasta on sovittu palokuntasopimuksissa, joissakin se on muuten vaan jäänyt epämääräiseksi harmaaksi alueeksi.

 

Samaa työtä tekevien henkilöstöryhmien välille onkin muodostunut eriarvoisuutta. Vastuuta edellisessä kappaleessa mainittujen tehtävien hoitamisesta on jaettu myös sellaisille tahoille, joilla useimmiten ei ole hallinnollisia tai taloudellisia mahdollisuuksia hoitaa näitä tehokkaasti. Nykytilanteessa vastuunjako on epämääräinen ja etenkin vapaaehtoishenkilöstöä syrjivä vakinaiseen henkilöstöön verrattuna. Ongelmia vaikeuttaa se, että sopimuspalokuntia ei kaikissa alueellisissa pelastustoimissa tai kaikilla tasoilla mielletä pelastustoimen elimelliseksi osaksi. 

 

Ehdotus siitä, että vastuu työsuojelusta, työterveyshuollosta, työssä jaksamisesta ja työkyvystä olisi selkeästi alueen pelastustoimella:

 

Yllä mainituista seikoista syntyvien ongelmien poistamiseksi ja pelastustoimen eri henkilöstöryhmien toimintaolosuhteiden yhdenmukaistamiseksi sekä sen painottamiseksi, että sopimuspalokunnat muodostavat osan pelastustoimen kokonaisuutta, Liittomme ehdotti, että sellaisten seikkojen kuin työsuojelun, työterveyshuollon, työssä jaksamisen ja työkyvyn osalta vapaaehtoishenkilöstö rinnastetaan vakinaiseen henkilöstöön.

 

Yhtenäisyyden takaamiseksi ehdotettiin, että valvonta- ja kustannusvastuu näitä seikkoja koskevista järjestelyistä olisi alueen pelastustoimella. Tavoitteena tulisi olla, että vapaaehtoishenkilöstö muiden seikkojen kuin säännöllisen työajan, palkkauksen, muodollisen pätevyyden ja koulutuksen osalta olisi vakinaista henkilöstöä vastaavassa asemassa.

 

Esityksestä huolimatta työterveyshuolto on uudessa lakiluonnoksessa esitetty ainoastaan palokuntasopimuksessa sovittavaksi asiaksi. Sopimuksien tekemistilanteessa on alueen pelastustoimesta vastaava pelastuslaitos yleensä vahvemman osapuolen roolissa, jolloin jopa on esiintyntyt selvää sanelupolitiikkaakin. Viime aikoina on myös useilla alueilla havaittu ilmeisen lyhytnäköistä sopimusvastahakoisuutta jopa niin, että edes sopimukseen jo kirjattuja alueen vastuita on käytännössä pyritty välttämään. Näin ollen lakiluonnokseen kirjattu pelkkä sopimisvelvoite ainoastaan johtaisi siihen, että palokuntayhdistysten vastuulle langettaisiin vielä yksi rasite. Sen sijaan, että vastuu olisi sellaisella taholla, jolla on luontaiset edellytykset selviytyä siitä mm. koska sama asia jo nyt on hoidettava pelastuslaitoksen sisällä, niin lakiluonnoksen myötä rasite kohdistuisi sille sopimusosapuolelle, jolla on selvästi heikommat edellytykset vastata siitä. Varsinaista edistystä lakiluonnoksessa esitetty järjestely ei toisi mukanaan, mutta sen sijaan esitys pahimmillaan päinvastoin johtaisi siihen, että on entistä vaikeampaa saada palokuntayhteisöjen vastuutehtäviin halukkaita. Sopimuspalokuntatoimintaa yleisellä tasolla lakiluonnoksen mukainen säädöstö ei tältä osin edistäisi.  

 

Henkilöstön saatavuudessa ongelmia

 

Yhteiskuntakehitys on johtanut siihen, että etenkin päiväsaikaan käytettävissä olevia vapaaehtoishenkilöitä on yhä vaikeammin saatavissa. Osittain tämä on seuraus muuttoliikkeestä maaseudulta asutuskeskuksiin, osittain se johtuu vapaaehtoishenkilöstöön kohdistuvista kiristyneistä tuottavuus- ja pätevyysvaatimuksista. Osittain syynä on alati kiristyvä kilpailu muiden harrastusten kanssa.

 

Vapaaehtoishenkilöstön saatavuus on kriittinen tekijä maamme asukkaiden normaaliajan turvallisuuden kannalta.

 

Liittomme esitykseen oli sisällytetty joitakin ehdotuksia, joiden tavoitteena oli vapaaehtoishenkilöstön saatavuuden turvaaminen myös tulevaisuudessa. Samoin esitettiin joitakin lakiin kirjattavia kohtia, joiden myötä olemassa olevan henkilöstön hyödyntäminen voitaisiin tehostaa, samoin kuin etenkin päivälähtövahvuuksia parantaa. Tällaisia olivat joitakin mm. vapaaehtoishenkilöstön motivointia ja sitoutumista parantavia säädöksiä, samoin kuin korvausjärjestelmän kehittämisehdotus siten, että varsinaisessa ansiotyössä olevan vapaaehtoishenkilöstön vapauttaminen hälytysluonteisiin tehtäviin ei koituisi varsinaiselle työnantajalle yliraskaaksi taakaksi. Näistä esityksistä yksikään ei ole päätynyt nyt lausuntokierroksella levaan lakiluonnokseen. Alempana tulemme yksityiskohtaisemmin käsittelemään näitä esityksiä.

 

3. HALLINNOLLISIA PARANNUSEHDOTUKSIA

                                       

Henkilöstöryhmien työnjakoa uudistettava

 

Pelastustoimen operatiiviset tehtävät jakautuvat jokseenkin tasaisesti eri vuorokauden aikoihin. Sen sijaan vapaaehtoishenkilöstön saatavuus vaihtelee vuorokausirytmin mukaan. Sivutoiminen henkilöstö on suurelta osin varsinaisessa pää-/ansiotyössä. Tällöin irrottautuminen hälytystehtäviin ei ole itsestään selvä asia.

 

Ongelmaa voitaisiin osittain lieventää sillä, että suurempi osa vakinaisesta henkilöstöstä olisi päivisin käytettävissä ja virka-ajan ulkopuolista aikaa hoidettaisiin nykyistä enemmän sopimuspalokuntien toimesta. Tämä muutos on toistaiseksi osoittautunut hallinnollisesti ja pelastuslaitosten nykyisen toimintakulttuurin puitteissa hankalaksi. 

 

Sopimushenkilöstöä myös palonehkäisyyn

 

Sopimuspalokuntien henkilöstöä olisi mahdollista hyödyntää nykyistä enemmän pelastustoimen muiden kuin operatiivisten tehtävien suorittamiseen. Eräs tähän tähtäävä järjestely voisi olla henkilökohtainen sitoumus. Sitoumus ei sinänsä muodostaisi työsuhdetta, eikä henkilökohtaista korvausta sen perusteella maksettaisi. Sen sijaan sitomus muodostaisi puitteet tiettyjen tarkkaan määriteltävissä olevien viranomaisluonteisten tehtävien suorittamiseen.

Sitoumuksesta samoin kuin joistakin muista käytännön seikoista määrättäisiin tarkemmin sopimuspalokuntatoimintaa koskevassa valtioneuvoston asetuksessa.

 

Esimerkiksi Saksassa sopimuspalokuntien vapaaehtoishenkilöstö ovat nk. kunniaviranomaisia, jotka pienemmillä paikkakunnilla suorittavat suurimman osan pelastustoimen viranomaistehtävistä. Suomessa pelastustoimen eräs selvä resursointi ongelma liittyy palotarkastuksien suorittamiseen. Monella pelastustoimen alueella niitä ei ole resurssien puutteen takia pystytty toteuttamaan läheskään niin paljon kuin määräykset edellyttävät, ja siihen onkin ilman voimassa olevan lain selvää tukea joillakin alueilla tehty erilaisia "virityksiä" tarkoituksella hyödyntää vapaaehtoisresursseja. Lakiluonnoksessa on pitkälti lähdetty ongelmaa näennäisesti korjaaman siten, että "tekemättömiä" tarkastuksia ei vastedes tarvitsisi lainkaan suorittaa, tai niiden väliä voitaisiin harventaa. Sekin on katsottava vippaskonstiksi, jolla ongelmaa pyritään ratkaisemisen sijasta saattamaan lähinnä näkymättömäksi. Tällöin on tyystin unohdettu sitä, että kotipalotarkastusten merkitys nyky-yhteiskunnassa on lähinnä valistuksellinen. Hyvin strukturoituna kotitarkastustoiminta erityisesti palvelee lainmuutokselle asetettua perustavoitetta eli onnettomuuksien ehkäisyä ja asumisturvallisuuden parantamista. Tällaisessa tarkastustoiminnassa ei kuitenkaan edellytetä syvää ammattiosaamista rakennustekniikan osalta. Sitoumuksen antaneelle ja asianomaisen lisäkoulutuksen saaneelle vapaaehtoishenkilölle voitaisiin antaa tehtäväksi yksinkertaiset palotarkastuksetkin.

 

Ehdotus vapaaehtoishenkilöstön sitoumusjärjelyksi

 

Esityksessään Liittomme ehdotti säädettäväksi, että vapaaehtoishenkilöstö voisi tehdä erillisen sitoumuksen, jolloin sitoumuksen tehnyt henkilö olisi vielä tiiviimmin kytketty pelastuslaitokseen. Tämä koskisi sekä suoraan pelastuslaitokseen työsuhteessa olevia toimenpidepalkkaisia että palokuntasopimuksen tehneen palokuntayhteisössä toimivia vapaaehtoishenkilöitä. Tällaisen erillisen sopimuksen tehneitä henkilöitä voitaisiin hyödyntää etenkin sellaisissa viranomaistoimituksissa, missä toimituksen kohde hyväksyy vapaaehtoishenkilöstön käytön. Tällaisia ovat mm. yksinkertaiset palotarkastukset, joiden keskeisin tehtävä on valistuksellinen ja joista asianomaisen koulutuksen saanut kokenut vapaaehtoishenkilö hyvinkin pystyy suoriutumaan. Näin voitaisiin vapauttaa ammattiresursseja vaikeampiin ja korkeampaa koulutusta edellyttäviin tehtäviin, sekä sellaisiin tehtäviin, missä asianomainen kohde ei hyväksy vapaaehtoisten käyttöä, tai missä tarkastaja joutuu käyttämään viranomaisrooliin kuuluvia sanktioita ja pakkokeinoja.

 

Sitoumus olisi ehdotuksen mukaan voimassa siihen saakka, kun asianomainen henkilö on saavuttanut yleisen eläkeiän. Perusteluna on se, että kansalaisten kunto sekä fyysisesti että henkisesti kasvaa ikäpyramidin yläpäässä, jolloin myös pitkän kokemuksen omaava henkilö pystyy suoriutumaan sellaisista tehtävistä, jotka eivät välttämättä vaadi fyysistä huippukuntoa. Pidentämällä sitoumuksen voimassaoloaikaa voidaan tällaisia resursseja hyödyntää tehokkaammin.

 

Ehdotetut täydennykset selkeyttäisivät vapaaehtoistoimijoiden roolia, edistäisi pelastustoimen kokonaisuuden ja yhtenäisyyden kehittämistä ja omaksumista, tehostaisi vapaaehtoishenkilöstön muodostaman resurssin käyttöä sekä poistaisi useita pelastustoimen alueellistamisen myötä eri puolilla valtakuntaa havaittuja käytännön ongelmia.

 

Esityksestä huolimatta lakiluonnoksessa ei ole esitetty minkäänlaista vapaaehtoishenkilöstön sitouttamista edesauttavaa järjestelyä. Siinä ei myöskään ole esitetty muita järjestelyitä, joiden avulla vapaaehtoishenkilöstöä voitaisiin hyödyntää nykyistä tehokkaammin, eikä varsinkaan järjestelyitä, joiden avulla voitaisiin vapaaehtoishenkilöstön käyttöä kotikäyntiluonteisissa valistustapahtumissa lisätä. Lakiluonnokseen ei ole sisällytetty muitakaan järjestelyitä, jotka olisivat omiaan edistämään olemassa olevan vapaaehtoishenkilöstön motivointia yleisemmällä tasolla. Sen sijaan lakiluonnokseen on muutamassa kohdassa lisätty käytännön toiminnan kannalta asiallisesti tarpeettomia huomautuksia toisaalta viranomaisroolin puuttumisesta ja toisaalta viranomaisvastuun sisällyttämisestä siitä huolimatta joihinkin toimintoihin.  

 

4. JOHTAMISEEN SELKEYTTÄ

 

Ensiminuuttien johtaminen on monessa operatiivisessa pelastustehtävässä kriittinen asia operaation onnistumisen kannalta. Nykyisin vallitsee eri alueilla varsin vaihtelevia käytäntöjä. Eräs ilmentymä on sopimuspalokuntien henkilöstöön kuuluvien yksikönjohtajien osallistuminen alueen pelastustoimen viranomaispäivystykseen/-varallaoloon. Näin voidaan myös syrjäseuduilla taata se, että pätevä johtaja on ensiminuuttien aikana saapuvilla. Useimmilla paikkakunnilla tällainen järjestely onkin olennainen osa päivittäistä valmiutta, mutta siitä huolimatta järjestelylle ei löydy selkeää perustetta laista.

 

Esityksessä Liittomme ehdotti pelastuslakiin lisäyksen, joka toisi tähän tilanteeseen laillista pohjaa. Ehdotuksen mukaisesti sopimuksen tehneille päteville sopimuspalokuntalaisille voitaisiin myöntää tietty rajattu viranomaisstatus. Viranomaisasema takaisi sen, että myös paikallisesti kaukana vakinaisista paloasemista olisi tarvittaessa käytettävissä vastaavat valtuudet omaava, varalla oleva henkilö myös sellaisissa tilanteissa, missä vahinko ei vielä ole tosiasiallisesti päässyt tapahtumaan eikä siis pelastuslain yleisiä toimivaltuuksia voida yksiselitteisesti soveltaa. Tällainen järjestely olisi myös linjassa sen kanssa, että muissa yhteyksissä kehitellään erilaisia viranomaisluonteisten tehtävien yhdistämistä etenkin syrjäseuduilla.

 

Esitetyn vastaisesti lakiluonnokseen ei ole sisällytetty käytännön johtamistoiminnan turvaamiseen tähtääviä järjestelyitä. Sen sijaan luonnokseen on toistuvasti sisällytetty nimenomainen maininta siitä, että merkittävää julkista valtaa ei voida vapaaehtoisille myöntää. Tällaiset lisäykset eivät mitenkään ratkaise ensiminuuttien johtamisen ongelmaa, eivätkä ne millään tavalla paranna yksittäisen johtavassa asemassa olevan sopimuspalokuntalaisen oikeusturvaakaan.

 

 

Jo voimassa olevassa pelastuslaissa on tilannejohtaminen määritetty sopimuspalokuntalaisten osalta puutteellisesti ja tavalla, joka useinkaan ei vastaa todellista tilannetta onnettomuuspaikalla. Hälytystilanteen johtaminen tuleekin määritellä luonnoksessa esitettyä merkittävästi tarkemmin.

 

5. TALOUDELLISIA PARANNUSEHDOTUKSIA

Korvaus työnantajalle menetetystä työpanoksesta

 

Vapaaehtoishenkilöstön saatavuus etenkin työaikana on monella pelastustoimen alueella kriittinen tekijä. Näin ollen on kehitettävä mekanismeja, joiden avulla vapaaehtoishenkilön irrottautumista varsinaisesta ansiotyöstään helpotetaan siinä, missä se on ansiotyötehtävien luonteen osalta teknisesti mahdollista. Asiasta voitaisiin muutaman muun maan käytäntöä noudattaen säätää vapaaehtoishenkilölle oikeus osallistua pelastustehtäviin, jolloin kuuluminen sopimuspalokuntaan kuitenkin saatettaisiin kuitenkin nähdä työnantajan kannalta rasitteeksi, mikä saattaisi vaikuttaa kielteisesti työsuhteeseen.

 

Esityksessä Liittomme ehdotti muodostettavaksi järjestely, jonka kautta vapaaehtoishenkilön työnantajalle voidaan maksaa kohtuullinen korvaus siitä menetyksestä, jonka henkilön poissaolo varsinaiselta työpaikaltaan aiheuttaa työnantajalle. Korvauksen maksamisen edellytyksenä olisi toisaalta tehtävän hälytysluonteinen kiireellisyys ja toisaalta erillisen hakemuksen laatiminen.

 

Koska yrittäjillä kuten mm. esim. maanviljelijöillä ei ole erillistä työnantajaa, olisi laki näiden osalta sama sillä erolla, että sovellettaisiin tapaturmavakuutuslaissa jo muodostettuja käytäntöjä.

 

Rakenteellisesti korvauksille saattaisi vaihtoehtoisesti löytyä perusteita esim. kertausharjoituksia koskevasta lainsäädännöstä.

 

Vastaavasti ehdotettiin säädettäväksi, että sellaisissa tapauksissa, missä toisen palveluksessa olevan yksittäisen vapaaehtoishenkilön varsinainen työnantaja vähentää työpaikalta hälytyksestä aiheutuvan poissaolon ajalta palkkaa, olisi voimassa vastaavanlainen järjestely, jolla tällainen vähennys korvataan joko täysimääräisesti tai ainakin osittain.  

 

Ehdotettu järjestely ei kokonaan poistaisi työelämän kiristyvistä vaatimuksista johtuvaa henkilöstövajetta työaikana, mutta sillä saattaisi kuitenkin olla kannustava merkitys etenkin sellaisissa rajatapauksissa, missä työantaja on ryhtynyt arvioimaan uudelleen sitä hyötyä, mitä perinteisesti on katsottu muodostuvan työpaikalla siitä, että sopimuspalokuntaan kuuluva henkilö tuo työpaikallekin mukanaan sekä osaamista että yleistä turvallisuushakuista asennetta.

 

Siitä huolimatta, että Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa nimenomaisesti on kiinnitetty huomiota sopimuspalokuntatoiminnan ja työelämän yhteensovittamiseen, niin uuteen lakiluonnokseen ei ole sisällytetty minkäänlaista siihen tähtäävää järjestelyä, eikä lain perusteluissa ole merkkejä siitä, että asia olisi millään tavalla edes yritetty tutkia tai selvittää. Tätä on pidettävä varsin outona, ottaen huomioon, että tämän osalta on vastuu nimenomaan annettu lainvalmistelusta huolehtivan olevan ministeriön kannettavaksi.

 

6. TEKNISIÄ PARANNUSEHDOTUKSIA

 

Turhien hälytyksien vähentäminen

 

Alueen pelastustoimen resurssikäyttöä rasittaa automaattisista paloilmoitinlaitteista aiheutuvat turhat hälytykset, jotka tietyillä alueilla saattavat muodostaa pääosan kaikista palohälytyksistä. Tällaiset turhat hälytykset johtuvat yleensä virheellisistä laiteasennuksista, huollon laiminlyönnistä tai siitä, että tulitöistä annettuja määräyksiä ei ole noudatettu. Näissä tapauksissa palokunta kiireellisenä hälytystehtävänä käy kohteessa todetakseen, että mitään varsinaista syytä kiireeseen ei ollut. Turha hälytystehtävä aiheuttaa sekä turhautumista että vapaaehtoispalokuntien osalta useimmiten myös poissaoloa varsinaiselta työpaikalta, turhaa moottoriajoneuvon käyttöä ja muita sivuvaikutuksia, joiden rahallinen arvo on vaikeasti määritettävissä.  

 

Voimassa olevan lainsäädännön puitteissa tuottamuksellisella toiminnallaan turhan hälytyksen aiheuttaneelta taholta ei kuitenkaan voida veloittaa muuta kuin todellisia kuluja. Näin palokunnan tulo myös ilmeisen turhan hälytyksen aiheuttaneeseen kohteeseen on olennaisen ilmaista, mikä ei ohjaa huolelliseen toimintaan ja turhien hälytyksien välttämiseen.

 

Esityksessä Liittomme ehdotti säädettäväksi automaattisen paloilmoitinlaitteiston haltijalle kunnossapitovelvollisuuden. Vastaavasti ehdotettiin säädettäväksi sakkoluontoisen korvausvelvollisuuden sille, joka tuottamuksellisella laiminlyönnillä aiheuttaa turhan hätäilmoituksen. Sakko olisi valtion paikallishallinnon vahvistama, ja asetuksessa säädettäisiin tarkemmin sakon perusteista sekä siitä, että yksittäistapauksessa voitaisiin perustellun harkinnan mukaisesti myös jättää sakottamatta.

 

Siitä huolimatta, että paloilmoitinlaitteistojen huoltovelvoitteen täyttämättä jättäminen on selvästi yleisin ja merkittävin syy turhien hälytysten syntymiseen, niin lakiluonnokseen on sisällytetty ainoastaan yleisluonteinen huolehtimisvelvollisuus ja varsin abstrakti ja olennaisesti hampaaton sanktio. Tältä osin lakiluonnos ei ole nykyistä lainsäädäntöä täsmällisempi, eikä ole odotettavissa, että uudellakaan säädöstöllä saataisiin aikaan merkittävää parannusta turhien hälytysten osalta.

 

Henkilörekisterit

 

Nykyisen lainsäädännön vastaisesti on monella pelastustoimen alueella pidetty erilaisia henkilörekistereitä, joiden status ja käyttö on ollut varsin epämääräinen. Tietojen päivityksestä ei ole ollut säädöksiä. Tällaisia muodollisesti laittomia viranomaisrekistereitä ei ole myöskään pystytty hyödyntämään siten, että niiden avulla olisi voitu vaikuttaa paikkakuntavaihdoksien myötä tapahtuvaan henkilöstöresurssien "piilovalumiseen" järjestelmästä pois. Tällaisista rekistereistä ei ole  voitu toimittaa tietoa siitä, että koulutettu henkilö on muuttanut toiselle paikkakunnalle, jolloin henkilön vastaanotto pelastustoimen järjestelmään uudella paikkakunnalla on ollut sattumanvaraista.

 

Esityksessä Liittomme ehdotti säädettäväksi alueen pelastustoimen oikeudesta pitää vapaaehtoishenkilöstöstä rekisteriä, johon merkitään henkilö- ja osoitetietojen lisäksi yksilöidyt koulutus- ja pätevyystiedot pelastustoimen alalla myös muiden kuin väestönsuojelutehtäviin varattujen henkilöiden osalta. Ehdotuksen mukaan olisi myös säädetty rekisteröintitietojen poistamisesta joko asianomaisen henkilön ilmoituksesta tai hänen saavuttaman yleisen eläkeiän perusteella. Tämänkin jälkeen hyväkuntoinen vapaaehtoinen toki voi osallistua myös operatiiviseen toimintaan, mutta järjestelmä sinänsä ei olisi enää rakennettu hänen varaan.

 

Suomen Sopimuspalokuntien Liiton ehdottamista säädöksistä on sopimuspalokuntien henkilörekisteriä koskeva uusi 94 § ainoa, joka on osittain hyväksytty lakiluonnokseen. Tämäkin on jäänyt vaillinaiseksi siten, että ehdotettu tietojen poistaminen nimenomaan henkilön oman tai hänen palokuntansa ilmoituksen perusteella on lakiluonnoksesta jäänyt pois. Näin ollen henkilöstä voitaisiin yleisistä rekisteröintiperiaatteista poiketen säilyttää tietoa myös silloin kun hän itse tai hänen palokuntansa vastustaa sitä.

Sopimuspalokuntien yleisiin toimintaedellytyksiin laittomia viranomaisrekistereitä laillistava säädös esitetyssä muodossa ei juurikaan vaikuta.     

 

7. TÄYDENTÄVÄ ESITYS

 

Poikkeuksellisten luonnonilmiöiden torjunnan hallinta

 

Liittomme teki 21.11.2008 lisäesityksen pelastuslain uudistamiseen liittyen:

 

Asiantuntijat arvioivat, että tulevaisuudessa entistä suurempi osa pelastuslaitosten tehtävistä saattaa liittyä muun muassa rankkasateiden, tulvien ja myrskyjen aiheuttamiin häiriöihin. Tällainen trendi on jo näkynyt käytännössäkin, mistä syystä esimerkiksi rannikkokunnissa on jo ryhdytty erilaisiin toimenpiteisiin merenpinnan nousun aiheuttamien tuhojen hallitsemiseksi. Tällaiset toimenpiteet eivät kuitenkaan pysty lyhyellä tähtäyksellä uhkaa täysin poistamaan. Yhteiskunnan on turvattava kansalaisen turvallisuus myös poikkeuksellisissa ilmastonmuutokseen liittyvissä onnettomuuksissa. Samanlainen torjuntakyvyn vaatimus tulee myös poikkeuksellisen suurissa muissa onnettomuuksissa.

 

Tällaisissa onnettomuustilanteissa tarvitaan poikkeuksellisen paljon pelastushenkilöstöä. Suurien onnettomuuksien torjuntatyö vaatii useiden tuntien työn asemasta jopa useiden päivien työtä. Näissä tilanteissa täytyy pystyä pelastushenkilöstön työ järjestämään myös vuorotyöksi.

 

Erityisesti vedenpinnan mahdollinen nousu on yleensä tiedossa muutamaa tuntia ennen tulvaa, eli järjestelyihinkin on jossain määrin aikaa, edellyttäen että hälytysstruktuuri on olemassa. Puolustusvoimien joidenkin hälytysryhmien ohella vapaaehtoisuuteen perustuva sopimuspalokuntajärjestelmä on kuitenkin ainoa yhteiskunnan käytettävissä oleva lisävoimavara, joka on sellaisella varoitusajalla hälytettävissä, mutta sekään ei pysty ilman erityisjärjestelyitä takaamaan muuta kuin sopimuksen mukaista vahvuutta, ja tämänkin ainoastaan suhteellisen lyhytaikaisia tehtäviä varten. Lisähenkilöstön saatavuus etenkin pitkäkestoisia tehtäviä varten ei siten ole nykyisillä järjestelyillä taattu.

 

Tähän Liittomme esitti, että uudistettavassa pelastuslaissa otettaisiin nykyistä pelastuslakia paremmin myös suuronnettomuudet ja sään ääri-ilmiöt huomioon. Lain pitää mielestämme mahdollistaa sen, että sopimuspalokuntalaiset voidaan tarvittaessa viranomaisten päätöksellä hälytysluonteisesti irrottaa työtehtävistään sekä varsinaisiin pelastustehtäviin että niitä ennakoivaan valmisteluun. Koska tällainen päätös kuitenkin saattaa aiheuttaa palokuntalaiselle ja/tai hänen työnantajalle haittaa, jota ei ole pidettävä vähäisenä, tulisi lakiin samalla määrätä, miten osallistumisesta syntyvä haitta korvataan. Mielestämme pelastuslaissa pitää varautua myös poikkeuksellisiin tapahtumiin ja niissä riittävän pelastushenkilöstön käyttöön. Lain tulee antaa tähän selkeät perusteet.

 

Esityksestämme samoin kuin monelta muulta taholta esitetystä huolestuneisuudesta huolimatta uuteen lakiluonnokseen ei ole sisällytetty minkäänlaista järjestelyä mahdollisesti hyvinkin pitkäaikaisten ja vaikutuksiltaan erittäinkin poikkeuksellisten luonnonilmiöiden tuhovaikutuksien torjuntaan varautumiseksi. Tässä yhteydessä on muistettava, että nykyinen palokuntasopimusjärjestelmä ei ole rakenteeltaan sovitettu useita vuorokausia kestävien tehtävien varalle. Perinteisesti on neljä tuntia katsottu yksittäisen hälytytystehtävän kohtuulliseksi maksimiksi. Näin ollen on mahdollisesti hyvinkin pitkäaikaisia operaatioita varten etukäteen laadittava erityissuunnitelmat, joiden toimiminen käytännössä on varmistettava kaikkien osallistuvien tahojen yhteistyöllä. Tällaiseen ei nykyinen lainsäädäntö anna riittävästi perusteita, eikä esitettykään lainuudistus anna siihen minkäänlaista lisätukea.      

 

8. YLEISTOTEAMUKSET

 

Edellä esitetyn lisäksi toteamme esitetystä lakiluonnoksesta vielä seuraavaa

 

Sopimuspalokuntatoimintaan liittyvät määritelmät tulee säilyttää - toisin kun lain perustelujen 25 §:ssä mainitaan - vain palokuntatoimintaa kuvaavina. Tästä huolimatta sopimuspalokuntien palokuntasopimusten kaltaiset sopimukset voidaan mielestämme tehdä esim. meri- ja järvipelastusseurojen kanssa.

 

Lakiluonnokseen sisällytetty kunnon ja osaamisen ylläpitovelvoite (39 §) on sinänsä ajatuksena kannatettava, mutta sen sijaan ei voida ajatella, että asiasta annettaisiin ministeriön asetuksella tarkkoja ohjeita. Enintään velvoite saa muodostaa 52 §:n kaltaisen moraalisen velvoitteen. Niin kauan kuin ei ole olemassa lääketieteellisesti yksiselitteisiä rajoja, eikä varsinkaan jos sopimushenkilöstön terveydentilan käytännön seuranta jää lakiluonnoksessa esitetyn mukaisesti käytännössä sattumanvaraiseksi ja enintään tiettyjä henkilöryhmiä kattavaksi, niin ei voida ajatella, että ministeriöllä olisi riittäviä perusteita tällaisten yleisohjeiden antamiseksi. Vähänkään väärin osuneet raja-arvot saattaavat nimittäin kerralla tehdä riittävän henkilöstön saatavuuden mahdottomaksi. Sopimuspalokunnat joutuvat tulemaan toimeen tarjolla olevan henkilöstön puitteissa, eikä silloin ole varaa harjoitella erilaisten enemmän tai vähemmän teoreettisten tai pahimmassa tapauksessa tarkoituksenhakuisten ohjeistuksien varjolla.

 

Lain perusteluissa (51 §) annetaan hyvin tarkat määritelmät siitä mitä vapaaehtoinen toiminta on ja mitä se ei voi olla. Tällaisen asian määrittely täytyy tehdä vapaaehtoisia palokuntalaisia edustavan järjestön kanssa yhdessä eikä pelkästään sisäasiainministeriön pelastusosaston yksin määrittämänä.

 

Lain perusteluissa 52 §:ssä annetaan ymmärtää, että vapaaehtoistoiminnan edistäminen olisi vain pelastuslaitosten vastuulla ja näiden tulisi edistämistoimenpiteet kirjata toimintasuunnitelmaansa. Mielestämme samanlainen lähinnä moraalinen velvoite tulee säätää sisäasiainministeriön pelastusosastolle.

 

Sopimuspalokuntaan kuuluvan terveyshuolto (53 §) tulee säätää niin, että se ei ole sopimuksen varaista, vaan velvoittaa pelastuslaitokset järjestämään työsuojelu, työterveyshuolto sekä työkyvyn ja työssäjaksamisen ylläpitävät toimenpiteet  sopimuspalokuntalaisille samalla tavalla kuin ammattihenkilöstölle.

 

Palokuntakoulutuksen osalta toteamme, että lakiluonnoksen perusteluissa (56 §) on väläytelty pelastuslaitoksien varsin subjektiivinen oikeus määrittää sopimushenkilöstön koulutustarpeen. Monella alueella on jo nykyisen lain puitteissa kuitenkin ollut havaittavissa, että koulutustarjonta on ollut taloudellisista syistä todellista tarvetta selvästi vähäisempi.

Koulutusjärjestelyihin on syytä paneutua aivan toisella tavalla kuin mitä toistaiseksi on ollut käytäntö. Palokuntakoulutus on sekä lyhyellä että pitkällä tähtäyksellä vapaaehtoisresurssien saatavuuden kannalta keskeinen krittinen tekijä. Sen lisäksi että sillä konkreettisesti nostetaan ja pidetään yllä riittävä osaamistaso on koulutuksella keskeinen rooli palokuntalaisten yleisen motivaation ylläpitäjänä. Nyky-yhteiskunnassa on jatkuva kehittyminen avainsana, eikä silloin voida ajatella, että palokuntakoulutus sitten olisi vanhoillisen ajattelutavan jäänteenä ainoastaan päivittäisten minimitarpeiden tyydyttämistä. Lähtökohtana tulee olla, että jokaiselle halukkaalle ja riittävät oppimisedellytykset omaavalle henkilölle on tarjolla kehittävää koulutusta alueen pelastustoimen akuuttitarpeesta täysin riippumatta. Palokuntakoulutus on luonteeltaan yhteiskuntaa yleisesti palvelevaa toimintaa, jonka kautta myös palokuntatoimintaansa jossain vaiheessa lopettavat henkilöt tietämättäänkin nostavat omaa ja ympäristönsä turvallisuustasoa.

 

Sopimuspalokuntalaisten koulutus tulee mahdollistaa - kuten Saksassa - työaikana. Nyt se tapahtuu vapaa-aikana, iltaisin ja viikonloppuisin. Lakiin tulee ottaa tämän mahdollistava teksti siten, että sopimuspalokuntalaiset voidaan koulutuksen ajaksi vapauttaa työstä ja heille maksetaan yhteiskunnan puolesta menetetty palkka.

 

 

Sopimuspalokuntatoiminnan osalta lakiluonnoksen arviointi voidaan kiteyttää kiinnittämällä huomio luonnoksen perusteluiden ensimmäisellä sivulla olevaan "ilmeiseen painovirheeseen", jonka seurauksena sivun keskellä olevan lauseen merkitys on "ei"-sanan poisjäämisen myötä muuttunut päinvastaiseksi. Kyseisen lauseen tulisi nyt käsiteltävänä olevan lakiluonnoksen osalta tosiasiallisesti kuulua:

 

"Uudella sääntelyllä ei paranneta sopimuspalokuntien toimintaedellytyksiä".

 

Nähdäksemme kyseessä on sellainen puute, joka on räikeästi Valtioneuvoston hyväksymän Sisäisen turvallisuuden ohjelman ja siinä asetettujen tavoitteiden vastainen. Sopimuspalokuntien toimintaedellytyksien turvaaminen on maamme sisäisen turvallisuuden kannalta keskeinen asia, joten siltä osin 2.11.2009 päivätty pelastuslakiluonnos on palautettava uudelleen valmisteltavaksi, ja sen yhteydessä  asiantuntemuksella ja sopimuspalokuntasektorin osaajien kanssa tiiviissä yhteistyössä toteutetun perusteellisen muokkauksen jälkeen saatettava vielä kerran lausuntokierrokselle. Esitetyssä muodossa lakiluonnosta ei voida sopimuspalokuntatoiminnan osalta hyväksyä.

 

Lopuksi toistamme vielä sen, minkä olemme tuoneet esille ja ehdottaneet 8.11.2007 ja 21.11.2008 tehdyissä esityksissämme.

 

Suomen Sopimuspalokuntien Liitto ry - Finlands Avtalsbrandkårers Förbund rf 

 

  

Toiminnanjohtaja

Isto Kujala